摘 要：城市轨道交通建设投资巨大，仅靠政府投资难以满足发展的需要，因此必须采用多种方式筹措建设资金特别是吸引民营资本的进入。通过分析城市轨道交通建设采用PPP模式的总体思路和运作框架，探讨运用PPP模式的3种运作方式，说明该模式是吸引民营资本参与城市轨道交通建设的较好方式，但应建立相应的保障机制。
关键词：PPP模式；城市轨道交通；投融资；民营资本；建设
城市轨道交通在我国一贯采用以地方政府财政资金为主导的财政投融资模式。但对此巨额投资，仅靠政府难以满足需要。因此，实现城市轨道交通建设项目融资渠道的多元化，特别是吸引国内外民营资本的进入，是加快我国城市轨道交通建设的必由之路。
1、传统的融资模式存在的问题
在吸引民营资本参与公共基础设施方面，国际上一般采用BOT（Build-Operate-Transfer）、ABS（Asset-Backed-Security）、TOT（Transfer-Operate-Transfer）等几种融资模式。在运作上这些模式都存在一些问题。
（1）在现有的模式下公共企业和民营企业之间是一种等级结构，缺乏协调机制，以牺牲其他参与方的利益来谋求自身利益的最大化。
（2）现有模式在项目的确认、可行性论证等前期工作中，没有民营企业的参与，完全由公共企业来完成，这将增大民营企业的风险。
（3）风险分配不合理。现有融资模式一般在通过招投标确定某一民营企业后，就将项目的责任全都转移给了后者，从而提高了建筑商和投资商的风险，加大了项目融资的难度，削弱了民营资本参与基础设施建设的积极性。
目前国际融资领域内出现一种新兴项目融资模式，即 PPP 模式，它克服了以上问题，满足了公共部门与民营企业的需要，较适合应用于我国城市轨道交通建设。
2、PPP融资模式的总体思路
PPP（Public-Private Partner-ships）模式，即公共部门与民营企业合作模式，是指政府、盈利性企业和非盈利性企业基于某些公用事业项目而形成的相互合作关系的形式。该模式兴起于20世纪80年代的英国。通过这种合作形式，合作各方共同承担责任和融资风险，使公共部门的成本和风险大为降低，既满足了民营企业盈利性的要求又提高了公用事业的服务效率和质量。
PPP 模式运用于城市轨道交通建设的总体思路如下：
（1）以项目为主体的融资活动是项目融资的一种实现形式。主要根据项目的预期收益、资产及政府扶持措施的力度，而不是项目投资人或发起人的资信安排融资。项目经营的直接收益和通过政府扶持所转化的效益，是偿还贷款的资金来源，项目公司的资产和政府给予的有限承诺是贷款的安全保障。
（2）使民营资本更多的参与到项目中，提高了效率，降低了风险。这正是现行项目融资模式所缺少的。PPP 方式的操作规则使民营企业参与到包括城市轨道交通项目的确认、设计和可行性研究等前期工作在内的整个项目运行周期中，这不仅降低了民营企业的投资风险，而且能将民营企业在投资建设中的高效管理方法与技术引入到项目中，还能有效地实现对项目建设与运行的控制，从而有利于降低项目建设投资的风险，较好地保障国家与民营企业各方的利益。
（3）在一定程度上保证民营企业的盈利。民营企业的投资目标是寻求既能够还贷又有投资回报的项目，对于一个无利可图的基础设施项目是吸引不到民营资本的。而采取PPP模式，政府可以给予民营企业相应的政策扶持作为补偿，如税收优惠、贷款担保、给予民营企业沿线土地优先开发权等。通过实施这些政策可提高民营企业投资城市轨道交通项目的积极性。
3、PPP融资模式的框架
根据 PPP 模式的总体思路和城市轨道交通的特点，整个城市轨道交通建设PPP模式的框架包括以下7个部分。
（1）选择项目合作公司。政府部门根据城市轨道交通建设的需要，确立一家有资质、有实力的私营合作公司，该公司一般为财团或建筑经营企业，并与该私营公司签订特许权协议。
（2）确立项目。在项目的早期论证阶段，双方共同参与项目的确认、技术设计和可行性研究工作，共同完成项目的前期工作。
（3）成立项目公司。持有特许权协议的公司根据政府部门和私营公司共同确立的项目，组织成立项目公司作为特许权人承担合同规定的责任和义务。
（4）招投标和项目融资。项目公司在政府的监督下，可以将工程进行招投标，同时公共部门和项目公司合作进行项目融资，公共部门一般作为担保人出现，由于有政府公共部门的担保，使投资人的风险大为减少，融资的难度降低，提高了项目融资的成功率。
（5）项目建设。政府与中标人或该建筑经营企业本身对项目进行设计和施工建设，政府与其进行合作的同时也对其进行监督。
（6）运行管理。项目建成后，项目公司负责经营管理，政府部门根据协议和有关法律的规定，对项目公司的运行进行监督管理并予以一定的政策扶持。
（7）项目交接。特许权协议期满，承建商把项目移交给政府，所有固定资产全部无偿归政府所有。
4、PPP模式的运作
4.1 PPP模式的运作方式
在城市轨道交通建设中的基本运作方式可确定为BTO（Build-Transfer-Operate）和BOT（Build-Operate-Transfer），但这不同于传统的BTO和BOT.在PPP模式下政府资金都将参与到整个项目的不同阶段，与社会投资者共同参与项目的投资、建设、运营，共担风险、共享收益。现提出 3 种国内城市轨道交通建设的PPP运作方式下的BTO模式、SB-O-T（Subsidize inBuilding，Operate and Transfer）模式及B-SO-T（Build，Subsidize inOperation and Transfer）模式。后两种模式可参考文献[5].
（1）BTO模式。公共部门与民营企业共同确定项目后，由私营企业（一般为投资财团）负责整个城市轨道项目的建设与融资，政府负责监督和协调，建设完成后将项目转交给政府，政府再将整个项目和轨道沿线土地的开发及使用权租赁给该企业，项目成长期内象征性的收取或不收取租金，为其实现合理的投资收益提供保障。在此期间内，企业利用沿线的区位优势对土地进行开发，对轨道交通主业与沿线开发进行培育，从而形成房地产热销—客流需求递增—轨道交通市场活跃—沿线房产再热销的良性循环，从而为在租期到期前回收成本并且实现盈利奠定基础。在项目的成熟期，每年根据项目公司的经营情况收取一定的租金，防止产生超额利润。租期满后可以续租。
此方式的优点是减轻政府的负担，促进公共交通的发展，建立有效地轨道建设项目的市场化收益机制，同时有利于城市进行点轴式开发，以及引导城市空间可持续发展。难点是对民营企业的要求特别高，项目的成长期和成熟期无法准确划定，难以确定恰当的租金率，同时相关的法律、法规及操作规则还有待于完善。
（2）SB-O-T模式，又称前补偿模式。将一个完整的城市轨道建设项目分割成两部分：
①公益性部分，包括车站、轨道、洞体等土建工程；
②盈利性部分，包括车辆、信号等设备的投资。公益性部分由公共部门出资的投资公司负责建设，而盈利性部分则由民营企业出资成立的 PPP项目公司来完成。项目全部建成后，与民营企业签订特许经营协定，在项目成长期，政府将公益性部分无偿或象征性的租赁给PPP项目公司，以保证其正常收益。在项目成熟期，政府收取一定比例的租金，收回政府投资的同时，防止民营企业的超额利润。项目特许期满后，PPP 项目公司无偿将项目资产移交政府或续签合同。
（3）B-SO-T模式，又称后补偿模式。在共同确定项目后，由民营企业负责投资、建设和运营。政府以预测客流量和实际票价为基础，预先核定项目公司的运营成本和收入，对产生的运营亏损给予相应补贴。政府以运营期内客流量的年平均增长率（用 a%表示）为控制标准，项目投入运营后，若实际客流量比预测客流量减少的幅度超过a%，政府则按照合同规定给予民营企业相应的补贴；如实际客流量达到预测客流量的1+a%以上，超出部分将由政府部门和民营企业按照一定的比例共享。在此模式中，预测客流量以3年为一个周期进行调整。目的是控制民营企业产生超额利润和保证其正常收益。
4.2 成功运作PPP模式的保障机制
PPP 模式成功运用于城市轨道交通建设，除设计操作性强的运作方式外还取决于多方面的因素，如政府政策、法律、法规等，必须加快完善这些内容，从而为成功运作PPP模式提供保障，吸引更多的民营资本进入城市轨道交通建设。
（1）政府角色。政府应由过去在公共基础设施建设中的主导，变为与民营企业合作提供公共服务中的监督、指导及合作者的角色。
（2）法律和法规保障。项目进行 PPP 模式运作，需要在项目设计、融资、运营、管理和维护等各个阶段对政府部门与企业各自承担的责任、义务和风险进行明确界定，以保护双方的权益。因此PPP 项目的运作需要清晰、完善的法律和法规制度予以保证。
（3）政策保障。PPP模式最大的特点是通过给予一定的政策扶持来保证民营资本的收益率，以吸引民营资本的投入。如能结合当地城市轨道交通建设的实际情况，提出符合有关法律、法规的政府扶持政策，必将充分调动民营资本的积极性。在PPP运行方式下的BTO及B-SO-T模式，分别在给予民营企业扩大特许经营权限和经营收入担保方面，做了有益的尝试。
（4）人才保障。PPP模式在我国尚属新的运作方式，需要经济、法律、财务、合同管理和专业技术等各方面的综合知识。因此要加强对PPP模式的学习和研究，以及相关人才的培养，从而增强民营企业或外商的投资信心，确保项目立项、签约、实施都能高效率地完成。
截至2001年底，我国民间资本存量已经高达12万亿元。作为公共部门与民营企业合作模式，如果能够健全相关的法律、法规体系，既保证基础设施的公益性又能满足民营资本的盈利性，则PPP模式在国内城市轨道交通建设方面必有其广阔的应用前景。
